安徽省黄山市人民政府


关于印发《黄山市市本级公共财政支出改革暂行办法》的通知

黄政〔2001〕21号

　
市政府各部门、各直属机构：
我市已被批准为安徽省公共财政支出改革试点市，为认真贯彻落实省人民政府《关于进一步推进财政支出改革的意见》(皖政〔2000〕29号)文件精神，逐步建立市级公共财政支出体系，提高财政运行质量，促进国民经济和社会事业健康协调发展，现将《黄山市市本级公共财政支出改革暂行办法》印发给你们，请认真遵照执行。

黄山市人民政府
二○○一年九月二十五日


黄山市市本级公共财政支出改革暂行办法


　
第一章 总 则

第一条 为进一步推进我市市本级财政支出改革，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政基本框架，根据省人民政府《关于进一步推进财政支出改革的意见》（皖政〔2000〕29号），结合我市实际，制定本办法。
第二条 改革的目标：通过改革，逐步解决财政职能的“越位”和“缺位”问题，提高预算的科学性和规范性，规范财政资金分配和支出管理，提高财政支出效益，逐步构建科学有效的财政支出管理运行机制和公共财政框架。
第三条 公共财政支出改革的主要内容：公共财政支出改革坚持以预算管理改革为突破口，以界定支出范围、实行财政国库管理制度、创新支出方式为主要内容，规范财政分配，强化财政职能，逐步建立公共财政支出运行机制。
第四条 公共财政支出改革适用范围：市本级各党政机关、人大机关、政协机关、检察院、法院、人民团体和事业单位。

第二章 预算编制和预算管理

第五条 公共财政支出预算编制遵循的原则：一是以收定支、综合平衡的原则；二是公平、公开、科学、效率的原则；三是区别轻重缓急、确保重点的原则；四是年度预算和中期预算相结合的原则。
第六条 在预算可用财力已定的情况下，按下列大类顺序安排支出预算：
（一）财政供给范围内国家规定的工资性支出、社会保障个人政策性支出；
（二）维持行政机关、财政供给事业单位正常运转的公用支出和社会稳定支出；
（三）必要的政策性支出（主要指粮改支出、房改支出、医改支出、有关社保方面的支出等）；
（四）基础设施建设和事业发展支出；
（五）按照政府职能应由财政负担的其他支出。
第七条 强化预算编制工作。为切实改变重决算、轻预算倾向，提高预算编制质量，加强预算源头控制，应突出预算编制工作在财政管理工作中的地位和作用：
（一）市级预算编制领导小组，负责年度预算的组织、协调和确定预算编制原则等工作。财政部门依据预算编制领导小组确定的预算编制原则，全面负责预算编制工作，并负责年终决算的编报工作。
（二）预算编制方式。全面推行部门预算，将按支出性质编制预算改为按部门编制预算，预算直接编制到部门，部门所属二级单位的预算全部归口到部门管理；不论何种经费，部门只对财政编制一本预算，一个部门的预算要全面反映该部门的各项收支；调整财政部门内部的职责分工，做到一个部门经费归口财政部门一个业务机构管理，理顺财政与部门、部门与所属单位之间的预算分配关系。
进一步完善综合财政预算和零基预算，积极探索和推行绩效预算和目标预算。打破预算内外资金界限，统筹安排预算内外财力，健全各项定员定额。改变财政对事业发展的投入方式，由对机构和人员的一般支持，逐步转为对以项目为主的重点支持。进一步细化预算编制，依据财力状况和同级人民代表大会及其常委会的要求，将预算编制到“目”或“节”级科目。延长预算编制时间，一般提前半年至一年编制下年预算。
（三）市级预算论证委员会，对年度预算编制的科学性和合理性进行论证并提出合理化建议，具体工作由财政部门负责。论证委员会成员应有社会有关方面代表和专业技术人员参加。
（四）预算论证委员会论证后的预算方案经政府研究审定后，按规定程序报人代会审批，预算论证委员会负责提供咨询。
（五）建立预算项目备选制度。按照社会经济可持续发展的要求，使政府的预算和政府的发展规划统一起来。除正常经费外，凡是符合预算安排范围的专门项目，一律进入项目库，由财政部门按照财力状况和项目轻重缓急在今后预算中统筹安排。
第八条 规范预算执行，严格预算约束。预算一经人代会审批，原则上不再调整和追加。确需调整又能由下一年度解决的，进入预算项目备选库，由下一年度预算安排；确需当年追加的，每季度由政府领导集体研究决定。数额较大的预算追加，应实行听证制度。

第三章 公共财政支出范围

第九条 依据公共财政理论，按照社会主义市场经济和预算编制改革的要求，界定公共产品和公共服务的范围，对财政供给单位进行规范和调整。
第十条 按照公共财政支出的原则，对现行财政供给的行政事业单位划分为三类：第一类，属于提供公共产品和公共服务的单位，主要为党政机关、公检法司、党派团体、义务教育等；第二类，属于既部分提供公共产品和公共服务，又部分为满足个体消费需要，即提供半公共产品和公共服务的单位，主要为非义务教育机构、医疗卫生机构、实用技术推广单位等；第三类，主要从事生产经营和商品流通，以经营创收为目的或可以取得收费收入、提供非公共产品和公共服务的单位，如市场中介机构、机关后勤服务单位、经营性单位。
第十一条 按照分类进行财政供给界定。对第一类单位，按照预算安排的顺序和现有财力，在科学定额的基础上，其经费由财政供给。其罚没收入、行政事业性收费应全额上交国库和财政专户。对第二类单位，依据财力，实行定额或定项补助，并对这些单位实行综合预算管理，其收入实行财政专户管理。对第三类单位，应鼓励其走向市场。财政部门根据单位组织收入的实际情况，有条件的，可一次性脱离财政供给的，财政部门将不再供给。暂有困难的，从2001年起3年内财政将逐步减少直至停止供给。

第四章 财政国库管理制度

第十二条 改革现行的财政资金支付形式，建立国库单一账户体系，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。
第十三条 建立国库单一账户体系。
（一）财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按预算科目和资金使用性质设置收入和支出分类账，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动。
（二）财政部门按资金使用性质在商业银行开设工资专户，用于记录、核算和反映预算单位工资的支出活动；开设政府采购专户，用于记录、核算和反映纳入政府集中采购范围内的政府采购项目的支出活动；开设授权支付总户，用于财政部门与预算单位基本账户的支付和清算。
（三）财政部门在代理银行为预算单位开设基本帐户，用于记录和反映预算单位的零星支出。此账户基本实行零余额账户管理。
（四）财政部门在代理银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设立分类账。收入账和支出账均按预算单位设立分账户。用于记录、核算和反映预算外资金的收支活动及预算外资金日常收支清算。
（五）经省人民政府和财政厅批准或授权财政部门开设的特设专户，用于记录、核算和反映财政部门及预算单位的有关特殊专项支出活动，由国库单一账户或财政专户支付。
上述账户和专户要与财政部门及其支付执行机构(财政支付中心)、中国人民银行国库和预算单位的会计核算保持一致性，及时核对有关帐务。
第十四条 规范收入收缴程序。
（一）适应建立国库单一账户体系的要求，将财政性收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。集中汇缴是由征收机关(有关法定单位)按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
（二）收缴程序。直接缴库程序，直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。集中汇缴程序，小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
第十五条 划分财政支出类型，规范支出拨付程序。
（一）支出类型。根据支付管理需要将财政支出分为工资、购买、零星和转移性支出等四类。其中，零星支出是指预算单位购买支出中，未达到规定数额的日常小额部分；转移性支出是指拨付给企业的补贴和对下级财政部门的一般性转移支付等。
（二）支出方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付，由财政部门向人民银行国库或代理银行开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政性资金支付到收款人或用款单位账户。财政直接支付适用于工资支出、购买支出和转移支付。财政授权支付，预算单位经财政部门授权，自行向代理银行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金从预算单位的基本账户中支付。财政授权支付适用于预算单位的零星支出。财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定部门预算时确定。
（三）支付程序。财政直接支付程序，财政直接支付主要通过转账方式进行，预算单位用款时向财政部门提出支付申请，财政部门根据批复的预算和用款计划及相关要求对支付申请审核无误后，向人民银行国库或代理银行开具支付令，财政性资金通过国库单一账户体系划拨到收款人的银行账户。财政授权支付程序，预算单位按照批准的部门预算和资金使用计划，向财政部门申请授权支付的月度用款限额，经批准后财政部门将资金划拨到预算单位基本账户，预算单位在月度限额内，自行向银行开具支付令，从预算单位基本账户中支付。

第五章 财政支出方式

第十六条 实行工资统一发放制度。对行政单位的人员工资实行统一发放，并逐步扩大统发范围。具体由编制部门核准人员编制和实有人数，人事部门核定人员和工资，财政部门核拨经费，委托代理的商业银行发放到个人。
第十七条 全面实行政府采购制度。制定和完善政府采购的规章制度，编制政府采购预算，建立政府采购的监督约束机制。政府采购工作实行“政、事”分开，建立规范分设的政府采购管理机构和政府集中采购机构，保证政府采购工作高效廉洁运转。对行政事业单位列入集中采购的货物、工程、服务等，主要实行政府招标采购。部门向政府采购管理机构申报，采购机构负责采购，财政支付中心负责结算。
第十八条 推进日常消费性支出的货币化改革。除不宜实行货币化改革的会议外，对各部门召开的其它会议，不再统一安排食宿，改为分类确定食宿补助标准，以现金形式发放给参会人员，参会人员不得报销会议食宿费。对按规定安装配备的电话和移动通讯工具，按标准发放通讯费补贴；对办公电话实行持卡用话或限额包干。

第六章 配套措施

第十九条 建立财政国库支付执行机构，成立财政支付中心。建立国库单一账户体系，实行财政国库管理制度后，财政部门的支付业务将大量增加。按照政事分开的原则，需要在财政部门设立支付机构，简称“财政支付中心”，具体从事资金支付、会计核算、监督检查等事务性工作。
第二十条 认真清理财政供给人员，积极推进机构改革。组织力量，对现有财政供给单位的现有人员进行全面清理，对不在编人员、临时聘用人员予以清退，对现有在册超编人员予以妥善处理。
第二十一条 继续完善综合财政预算和“收支两条线”管理工作，积极推行票款分离、罚缴分离，研究建立有关激励和约束机制，调动有收入单位依法组织收入的积极性，确保应收尽收。对行政事业单位应税收入，依法征管，加大管理和调控的力度。

第七章 监 督

第二十二条 全面实行单位财务“两公开一监督”的民主理财制度，建立健全各项管理制度。对暂未纳入国库集中收付管理的事业单位，可以有针对性地实行会计委派制。
第二十三条 财政部门要按照公共财政支出改革的要求，建立健全内部管理机构之间相互制约、相互监督的运行机制，强化自身监督管理。健全各项管理制度和操作规程，公开办事程序，提高工作透明度。牢固树立为部门和单位服务的意识，切实转变工作作风，增强服务观念。
第二十四条 财政部门要主动接受人大、纪检、监察、审计等部门以及被服务单位和社会各界的监督；财政、监察、审计、人行等部门应加强协调配合，定期组织检查，对单位违反帐户管理规定及私设帐外帐等行为，按有关规定给予行政处分和经济处罚，构成犯罪的由司法部门依法追究刑事责任。

第八章 附 则

第二十五条 公共财政支出改革由市公共财政支出改革领导组负责组织实施，领导组下设办公室。
第二十六条 市公共财政支出改革领导组办公室根据本办法会同有关部门制定相应配套实施细则，并选择部分单位先行试点，在总结经验的基础上逐步扩大实施范围。
第二十七条 本办法由市公共财政支出改革领导组办公室负责解释。
第二十八条 本办法自2001年10月开始执行。


民事主体是民事领域中的主体。从现象看，民事主体表现为享有民事权利，是民事权利的载体。从本质看，民事主体表现为具有民事意志，是民事意志的载体。民事主体包括自然人、法人和国家三种形式。其中，关于法人和法人的本质问题，学术界分歧较大。
传统的说法一直认为，关于法人的本质，法学史上曾有三种观点：“否认说”、“拟制说”和“实在说”，主要代表人物分别有耶林、萨维尼和祁克。国内学术界一般否定“否认说”和“拟制说”，同意法人实有，但不同意或不完全同意“实在说”的一些具体说法。
然而，细读三家论述，可以发现，它们的分歧所在只是法人人格的有无，其实就是法人的有无。三种观点中没有一种探讨了法人的本质，甚至可以说没有一种真正涉及到了这个问题。它们的争论不是关于法人本质的争论。
根据形式逻辑，定义应采用“被定义概念＝属＋种差”的公式，揭示事物的本质属性。如：“人是能制造工具的动物”，其中“动物”是属概念，“能制造工具”是“种差”，也就是人的本质属性。事物的本质属性和事物的本质是有区别的。上述“人”的定义所揭示的是人的本质属性之一??能制造工具，不是人的本质。马克思指出：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”因此，即使是对法人的正确的定义，也只能揭示法人的本质属性，不能抽象出法人的本质。换句话说，也只回答了“法人是什么”，即法人应归入哪一类事物（属概念），与这一类事物中的其他事物（种概念）有什么区别；而没有回答“法人的本质是什么”，即法人的本质应归入哪一类事物，与这一类事物中的其他事物有什么区别。
如果把探讨法人的有无作为对法人的认识的第一阶段，那么，探讨法人的定义可称为第二阶段，而探讨法人的本质应该算第三阶段。法学史上耶林、萨维尼、祁克等人的争论属于第一阶段。从《新中国民法学研究综述》所介绍的情况来看，我国学术界对法人的认识，似乎处于第二阶段。
有学者指出：“对法人本质的看法，在民法上涉及到法人的民事权利、权利能力和行为能力等方面的问题；在刑法上涉及到法人的犯罪能力问题；在宪法和行政法上涉及到行政机关和社会团体的独立人格问题，等等。所以，讨论法人的本质在法律上是不无意义的。”这些看法是有道理的，但讨论法人的本质似乎还有值得指出的其他意义：1、法人是人格的载体，是主体的一种。探讨法人的本质，有助于弄清人格和主体的本质。前文把对法人的有无和定义的探讨当作对法人本质的探讨的现象，实际上也是对人格和主体的本质的某种认识程度的反映。2、弄清了法人的本质，可以加深对我国目前所谓的政企分开问题的认识。
在笔者见到的有关论著中，只有《民法新论》一书真正表述了关于法人本质的观点：“社会组织在商品经济社会的实际作用，乃是它们在法律上的主体资格即法人的本质所在。”
如果没有误解，作者的观点是：法人是社会组织在法律上的主体资格，法人的本质则是社会组织在商品经济社会的实际作用。
后一句认为法人的本质是“作用”，似难成立。人们要问：这一“作用”的内因是什么？“作用”的内因不比“作用”本身更“本质”一些吗？
前一句认为法人是“法律上的主体资格”，可与同书第204页的观点相印证：“法人是一种社会组织。法人是社会组织在法律上的地位。”显然，这里的“法律上的地位”，应该指前文的“法律上的主体资格”。这样就产生了问题：法人究竟是什么？是组织，还是地位或者说资格？
认为法人是一种资格，这一观点颇有影响。“‘七五’国家社会科学基金项目”《法人制度论》（江平主编，赵旭东副主编，中国政法大学出版社版）第一页开门见山：“法人的本质特征有二：一是它的团体性，二是它的独立人格性。……这两个特征汇合在一起，就可以用最精炼、最概括的语言给法人下一定义：法人者，团体人格也。”
作者承认人格是法人的本质特征，但又认为法人是一种人格，这就自相矛盾了，因为事物的本质特征和事物本身是两回事，事物不能被定义为事物的某一本质特征。
法律上的人格只是法律上的人的本质属性或者说本质特征，不是法律上的人本身。法律上的人是人格的载体。我们只能说某人有人格，不能说某人是人格。同样，我们也只能说某公司有人格，不能说某公司是人格。
法人是法律上的拟制主体，是相对于真实主体，即自然人??有生命的法律主体而言的。法律主体的存在根据是法律上的人格。人格的本质是意志的存在资格。法律人格的存在根据是法律允许存在的意志。自然人的意志是真实的意志。拟制主体的意志是拟制的意志。对于社会来说，允许生命人的某意志存在，就意味着承认该生命人是人，必须确认其主体资格即人格；允许某拟制意志存在，就意味着承认该拟制意志的载体是法律主体，必须确认其法人资格。主体是客体的支配者，即可在客体上实现自己的意志者。因此，主体的本质是自由者。哲学主体的本质是实践意义上的自由者。法律主体的本质是法律意义上的自由者。生命人的本质是社会关系的总和。但作为法学主体的生命人即自然人的本质是法律意义上的真实的自由者。拟制主体的本质是法律意义上的拟制的自由者。拟制主体包括国家和法人。国家是拟制的公法主体。法人是拟制的私法主体。国家作为主体，其本质是法律意义上拟制的公自由者。法人的本质是法律意义上拟制的私自由者。
在法学史上，法人“实在说”的主要代表，德国著名法学家祁克认为，法律主体是与意思能力联系在一起的。这一思想是很深刻的。但祁克没有阐明两者如何联系在一起，结果招致了学者的批判。《民法新论》认为：祁克“这一学说的前提是把意思能力与主体资格联系在一起，然而，意思能力只是行为能力的基础而不是权利能力的基础，因此意思能力与主体资格没有必然的关系。奴隶社会的奴隶有意思能力，但不能成为法律主体，而在当代民法上，无意思能力的人（无行为能力人）却享有权利能力，具有主体资格。”
《民法新论》所言都是事实，但只是表面现象。意思能力就是意识，是人的标志。意识必然产生意志。从法理上说，承认某事物有意思能力，就意味着承认该事物是人，必须享有人的资格即主体资格。奴隶有意思能力，但没有主体资格，这是由于奴隶的意思能力不为社会所承认。就不享有主体资格而言，奴隶和牛马处于同等地位。但在古代罗马，奴隶可参加主人的宗教活动，可以被解放为自由人，可以被主人立为继承人继承其人格，死后其尸体和坟墓受到保护。原因就在于奴隶是人，实际上有意思能力。这些待遇虽然不是法律上的主体资格，但毕竟使奴隶和牛马的地位有所区别。历史废除了奴隶制度，赋予奴隶以主体资格，没有赋予牛马以主体资格。原因就在于奴隶的意思能力得到了社会的承认，而牛马没有意思能力。因此，奴隶没有主体资格的事实，其实不是否定而是肯定了主体资格和意思能力联系在一起。
在法理上，欠缺行为能力人以监护人的意志为自己的意志。没有监护人的意志，欠缺行为能力人的主体资格不是现实的主体资格。因此，无行为能力人和限制行为能力人享有主体资格的事实，同样不是否定而是肯定了主体资格和意思能力联系在一起。
祁克还提出：共同意思的结合便成为团体的意思。团体具有独立的意思，对外表现为主体，具有“单一性”；对内为多数人的结合，权利义务仍归各成员，具有“多样性”。
祁克这些论述，可以说已经走到了揭示“法人本质”的门槛，但终究没有跨过去。是否诞生一个法人，关键不在于是否有共同意志或团体意志，也不在于是否有独立意志??意志总是独立的??关键在于团体成员的共同意志是否转化为单一意志。如果团体成员的共同意志没有转化为单一意志，那么，团体各成员的意志各以成员各自的人身为载体。这一团体是主体的集合，本身不是主体。如果转化为单一意志，那么，这一意志就享有法律上的存在资格，成为法律上的拟制意志，其载体就成为法律上的拟制主体的人身。不区分团体的共同意志和单一意志，实际上没有涉及法人的本质。
所以，从法理上说，有限公司享有法律上的主体资格，是法人；合伙、无限公司不享有法律上的主体资格，不是法人；两合公司由无限责任股东和有限责任股东组成，不同责任股东的共同意志没有转化为单一意志，不享有法律上的主体资格，不是法人。
顺便指出，论述人格、法人的文章、著作，经常有“独立意志”、“独立人格”、“人格独立”、“独立法人”等提法。其实，意志本来就是独立的，不独立不成其为意志。法人的核心是拟制意志。因此，“独立意志”、“独立法人”用语重复。所谓有“独立意志”，应表述为有意志或有自己的意志；所谓是“独立法人”，应表述为是法人。人格是一种资格。资格只有有和无，完全和不完全的区别，没有独立和不独立的区别。“独立人格”、“人格独立”的提法也有语病。所谓有“独立人格”，应表述为有人格；所谓“人格独立”，可表述为有人格，或“身份独立”。
从上面的分析可以看出：法人的意志是拟制的，这一意志的载体也是拟制的。《民法新论》认为：“‘拟制说’深受罗马法所贯彻的个人主义思想的影响，奉行‘权利和义务之主体，仅以自然人为限’，认为只有自然人才是权利主体，而法人不过是法律的拟制，这种规定不仅不适合于社会经济发展的要求，而且本身也是自相矛盾的。因为自然人享有的权利能力和行为能力，同样是法律赋予的，为什么法律赋予自然人的主体地位不能称为‘拟制’，而法律赋予法人的主体地位就要称为‘拟制’呢？”这里的推理过程有些勉强。所谓“拟制”，就是仿制。很明显，视自然人为人，从而确认其人的资格，是承认事实，尊重事实，不存在什么“拟制”问题；而将共同意志视为单一意志，将其载体视为人身，那就只能是“拟制”了。两者不可并论。
现在可以讨论所谓的“政企分开”问题了。“政企分开”究竟是什么意思？是国有企业不受政府管理，还是国有企业不受国家管理？既然法人的核心是拟制意志，如果法律确认国有企业享有法人资格，其核心就只能是企业法人代表的意志，而企业的法人代表又由国家任命，应该是国家意志的代表，企业形式上是企业法人代表的意志的载体，实质上则应该是国家意志的载体。如果“政企分开”指国有企业不受政府管理，那就意味着企业法人的意志与政府意志资格平等，类似司法与行政的关系。否则，如果企业法人代表是政府的聘员或下属，或者，虽非聘员或下属，但必须由政府任免，那么，企业法人意志与政府意志必然是从属关系，所谓“政企分开”只能是一句空话。如果“政企分开”指国有企业不受国家管理，那就十分荒谬了。因此，即使国有企业意志与政府意志资格平等，国有企业仍只能由国家管理，换句话说，国家不通过政府，也会通过其他途径管理国有企业。如果国家通过政府没有管理好国有企业，至少现在还没有根据认为，国家通过其他途径就能管理好国有企业。由于国家既是全社会经济活动管理者，又是民事活动中国有企业一方投资者，具有双重身份，问题的关键就不在于从政府外寻找一条国家管理国有企业的途径，而在于国家能否处理好两种身份的关系。