现行刑法明确将交通运输肇事后逃逸行为作为交通肇事罪的加重情节，规定了比普通交通肇事罪更重的法定刑。2000年最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(下称《解释》)第3条对交通肇事后逃逸作了进一步的规定，“‘交通运输肇事后逃逸’，是指行为人具有本解释第二条第一款规定和第二款第(一)至(五)项规定的情形之一，在发生交通事故后，为逃避法律追究而逃跑的行为。”

司法实践中，对逃跑的认识观点不一，有观点认为，逃跑是指逃离事故现场，换言之，行为人逃离了事故现场，即构成逃逸，未逃离事故现场，则不构成逃逸。这显然是只从字面形式上把握逃跑的涵义，而背离了立法初衷。其对于现实生活中时常发生的诸如行为人交通肇事后不离开现场，却在有实施救助条件的情况下而不实施救助行为，甚至在现场掩盖罪行的严重情节，不能给予严厉打击。这不仅背离了立法规范的目的，也不利于对交通肇事逃逸行为进行严惩的价值导向的实现。笔者认为，将肇事后即使未离开现场，但指使他人顶替或作伪证的行为应解释为逃逸行为的范畴内，理由如下:

首先，从交通肇事逃逸立法保护法益和规范目的来看，立法将交通肇事后逃逸作为交通肇事的法定刑升格情节之一，这种特殊立法规范保护的法益是救助被害人并确认利益关系，其目的主要是考虑到交通肇事发生后，事故参与者具有救助被害人、维护现场并在现场接受警方询问时如实陈述的义务，以便顺利厘清事故因果关系并确认法律责任归属。作为事故肇事者更具有上述义务，而实践中肇事者虽未离开现场，但却不积极实施救助并指使他人顶替、作伪证的行为，侵害了上述法益，应予刑事规制。

其次，从“逃跑”一词的文字涵义来看，“逃跑”一词在现代汉语词典中的一般解释是“为躲避不利于自己的环境或事物而离开”。在交通肇事逃逸中肇事行为人为逃避法律责任追究指使他人顶替或作伪证的行为完全可以解释为躲避不利于自己的环境而离开特定肇事场所，虽然其可能仍在肇事现场附近的人群中，但认定其是否离开的关键“行为人是否隐瞒其为肇事着的身份，同时是否履行其应具有的救助义务”，二者缺一不可。肇事者没有逃离事故的现场，却躲在围观群众中，指使他人顶替或作伪证，该行为无疑隐瞒了其为肇事者的身份，也违反了应予积极救助被害人的救助义务，因此也应认定为“逃跑”。

再次，《解释》第2条第2款第(六)项则明确规定:“交通肇事致一人以上重伤，负事故全部或者主要责任，并具有下列情形之一的，以交通肇事罪定罪处罚……(六)为逃避法律追究逃离事故现场的。”通过比较，可以发现，《解释》第3条并未像第2条第2款第(六)项那样规定:逃逸指为逃避法律追究逃离事故现场的情形，而仅要求“逃跑”，而此“逃跑”并未要求必须逃离事故现场。

综上，笔者认为，认定交通肇事逃逸的关键是“行为人是否隐瞒其为肇事者的身份，同时是否履行其应具有的救助义务”，而并非要求一定要逃离事故现场，因此肇事后为逃避法律追究指使他人作伪证、顶替的行为应解释为逃逸行为的范畴内。

(作者单位:江苏省泗阳县人民检察院、宿迁市人民检察院)
建设部


关于加强执法监督进一步规范行政处罚的通知

建法[2003]164号


各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，部机关各单位：

　　自《行政处罚法》实施以来，特别是我部印发《关于建设系统依法行政的实施意见》以来，各级建设行政主管部门依法行政的意识不断增强，多数建设行政主管部门都能按照《行政处罚法》和有关法律法规的规定对建设领域的违法行为进行处罚。但是，也有一部分建设行政主管部门在实施行政处罚时，超越职权，违反法定程序，侵犯了公民、法人的合法权益，也损害了法律的尊严。

　　根据《建筑法》的规定，责令停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书的行政处罚应当由颁发资质证书的机关决定。但是，有的建设行政主管部门在施工企业发生安全事故后不及时报告，且超越职权，对一级资质的建筑企业作了停业整顿的处罚。《行政处罚法》对行政处罚程序作了严格规定，但有的建设行政主管部门在对企业作出停业整顿的行政处罚时，违反法定程序，既不告知当事人有举行听证的权利，也不发行政处罚决定书，仅仅以通报的形式就给予企业停业整顿的处罚。有的建设行政主管部门在作出行政处罚时，处罚依据明显不当，有的仍以已经废止或者失效的法规或规章作为行政处罚的依据。有的在指导思想上以年检替代处罚；有的发现违法行为后，不及时处罚，致使有的建筑企业发生安全事故后，在一年多的时间内得不到应有的惩处。有的在行政处罚中采取地方保护主义，同一种违法行为对本地的企业处罚轻，对外地的企业处罚重。有的在参与其他部门牵头的安全事故调查时，对依法应由建设行政主管部门实施处罚的，没有及时与其他部门沟通协调，而由其他部门作出了处罚决定。相当一部分省级建设行政主管部门没有按照部的要求，报送有关重大处罚案件的备案材料和行政复议、行政应诉案件的统计报告。

　　上述例举的问题，反映了一些行政执法人员、特别是一些领导干部依法行政的意识淡漠，对违法实施行政处罚的危害性认识不足，没有意识到违法实施行政处罚后果的严重性。为保证《行政处罚法》全面、正确地实施，真正做到有法必依，执法必严，违法必究，现就在建设领域加强执法监督，进一步规范行政处罚的有关问题通知如下：

　　一、各级建设行政主管部门的工作人员特别是领导干部，应当充分认识实施《行政处罚法》的重要意义，要以积极的态度认真学习《行政处罚法》、《建设行政处罚程序暂行规定》等法律、法规和规章，严格实施法律所确立的行政处罚设定权制度、实施行政处罚的主体资格制度、听证制度、罚款决定与罚款收缴相分离制度、政府对行政处罚的监督制度等各项制度。

　　（一）严禁超越职权实施行政处罚。各级建设行政主管部门都应当在法律赋予的职权范围内行使行政处罚的权力，做到既不失职、又不越权。各级建设行政主管部门发现违反建设法律、法规行为，本行政机关又没有行政处罚权的，应当及时将有关违法行为的事实、有关证据及处罚建议等提交有处罚权的行政机关，不得擅自作出行政处罚决定。

　　（二）严格按照处罚程序实施行政处罚。各级建设行政主管部门作出行政处罚决定之前。应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人有依法陈述和申辩的权利；对作出吊销资质证书、执业资格证书、责令停业整顿（包括属于停业整顿性质的、责令在规定的时限内不得承接新的业务）、责令停止执行业务、没收违法建筑物、构筑物和其他设施以及处以较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

　　（三）严格规范执法文书。各级建设行政主管部门在实施行政处罚时，必须按照《行政处罚法》和《建设行政处罚程序暂行规定》的规定，制作行政处罚决定书（执行简易程序的应当填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书），不得以通知、通告等形式作出行政处罚。

　　二、上级建设行政主管部门应当加强对下级建设行政主管部门行政处罚工作的监督检查。

　　（一）上级建设行政主管部门要认真执行《行政复议法》的有关规定，办好行政复议案件，发挥行政复议的监督职能，通过行政复议及时发现下级建设行政主管部门不适当的处罚行为，加大对违法或者不当行政处罚的纠正力度。

　　（二）各地建设行政主管部门都应当认真执行《建设部关于建立重大行政处罚备案制度以及行政复议、行政应诉案件统计报告制度的通知》，及时向上一级主管部门报送有关材料。建设部将适时开展重大行政处罚备案制度以及行政复议、行政应诉案件统计报告制度执行情况的专项检查。

　　三、落实执法责任制，综合运用多种手段解决目前行政处罚中存在的问题。各级建设行政主管部门都应当按照《建设部关于全面推进建设行政执法责任制的意见》的要求，建立科学、规范的执法程序和执法人员管理办法，完善对行政处罚工作的考核评议和重大行政处罚过错责任追究制度，把履行职责、依法行政、公正执法作为评价执法人员执法工作的重要考核标准，加强考核，兑现奖罚。

　　四、各地建设行政主管部门要对本通知印发前本行政机关作出行政处罚的案卷（包括所作的属于行政处罚性质的通知、通告、决定等）进行一次自查，重点检查在行政处罚中适用的法律、法规、规章是否正确；是否有充分的事实根据或确凿的证据；执法程序是否合法；是否属于本行政机关的管辖范围；处罚决定是否合法、适当。省、自治区建设厅、直辖市有关部门要在年底前将自查情况向建设部作出书面报告。

　　各地建设行政主管部门要按照本通知的要求，认真总结经验教训，采取有效措施，提高办案质量，自觉纠正行政处罚中存在的不合法、不公正、事实不清、超越职权、违反法定程序等问题，提高依法行政的水平，维护当事人的合法权益。对本通知印发后发现的超越职权、违反法定程序实施行政处罚的建设行政主管部门和有关部门，建设部将给予点名通报批评。

中华人民共和国建设部
二○○三年八月六日