河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府关于印发《郑州市安全生产行政效能监察办法》的通知

郑政〔2011〕73号 二○一一年八月十七日


各县(市、区)人民政府，市人民政府有关部门，各有关单位：
现将《郑州市安全生产行政效能监察办法》印发给你们，请认真遵照执行。

郑州市安全生产行政效能监察办法

第一条 为了全面落实安全生产责任制，提高全市安全生产行政效能，有效遏制各类生产安全事故，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国安全生产法》、《河南省行政效能监察办法》等有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市县级及以下负有安全生产监督管理职责的行政机关及其工作人员，以及法律法规授权行使安全生产监督管理职能的组织及其工作人员。
第三条 开展安全生产行政效能监察工作在市政府的统一领导下进行。
第四条 安全生产行政效能监察遵循依法行政与提高行政效能、预防与治理、教育与惩处相结合的原则。
第五条 安全生产行政效能监察的主要方面：
(一)履行安全生产监督管理职责情况；
(二)年度安全生产责任目标完成情况；
(三)事故隐患排查治理情况；
(四)安全生产法治秩序情况；
(五)安全生产行政许可情况；
(六)生产安全事故报告和调查处理情况；
(七)其它影响安全生产行政效能的情况。
第六条 市监察局可组织有关行政机关工作人员，或邀请人大代表、政协委员、特邀监察员以及民主党派、社团组织、市民代表等有关人士参加行政效能监察。
第七条 安全生产行政效能监察的实施程序：
(一)确定安全生产行政效能监察事项。监察机关应当根据下列情况确定监察事项：1.根据上级监察机关和市人民政府的工作部署和要求确定监察事项；2.根据有关部门(单位)提起的监察申请确定监察事项；3.根据人民群众反映强烈的不履行安全生产工作职责的问题确定监察事项；4.其它需要实施行政效能监察的事项。同时，填写《安全生产行政效能监察事项立项审批表》，并由监察机关负责人批准。重大安全生产行政效能监察的立项，应报市人民政府备案。
(二)制定安全生产行政效能监察实施方案。其主要内容包括：1.监察的目的；2.监察的对象和内容；3.监察的方法、步骤和措施；4.监察组的人员组成；5.时间安排；6.工作要求；7.其它需要明确的事项。
(三)向被监察对象发出行政效能监察通知书。通知书应当载明监察内容、时间和要求。
(四)实施安全生产行政效能监察。全面客观地了解情况，收集证据，查清问题及原因，听取被监察对象的陈述和申辩。
(五)提交监察报告。其主要内容包括：1.检查或调查的基本情况；2.存在的问题及产生原因；3.被监察单位及人员的责任划分；4.处理依据、意见和改进工作的建议。
第八条 安全生产行政效能责任追究方式：
(一)诫勉谈话；
(二)责令作出书面检查；
(三)通报批评；
(四)停职检查；
(五)调离现任工作岗位；
(六)引咎辞职、责令辞职、免职；
(七)构成违纪的，依法给予政纪处分；
(八)涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
前款规定可以单独或合并使用。受到行政效能责任追究的，取消当年评优评先资格。
第九条 在履行安全生产工作职责中，有下列情形之一的，给予责任人员诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、停职检查、调离现任工作岗位、引咎辞职、责令辞职、免职；给予相关部门(单位)领导班子诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评：
(一)未建立、落实全安全生产目标管理责任制和安全生产管理制度的；
(二)对本部门(单位)安全生产工作部署不及时或工作推进滞后的；
(三)未将安全生产综合监督管理的工作经费、安全生产专项资金列入财政预算的；
(四)未按要求建立健全安全生产应急救援体系，组织制定并实施生产安全事故应急预案的；
(五)不及时组织事故抢险救援工作的；
(六)未按规定落实上级人民政府和市人民政府对生产安全事故批复意见的；
(七)不依法履行其它安全生产工作职责的。
第十条 未完成安全生产责任目标，有下列情形之一的，给予责任人诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评；给予相关部门(单位)领导班子诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评：
(一)年度安全生产控制指标未分解落实的；
(二)未完成年度安全生产责任目标的；
(三)年度死亡控制指标超过30%以上(含本数)的。
第十一条 在事故隐患排查治理中，有下列情形之一的，给予责任人诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、停职检查、调离现任工作岗位、引咎辞职、责令辞职、免职；给予相关部门(单位)领导班子诫勉谈话、作出书面检查、通报批评：
(一)未按规定对本地、本部门(单位)生产事故隐患进行排查治理的；
(二)未建立、落实事故隐患排查治理制度的；
(三)未建立、落实重大事故隐患挂牌督办制度的；
(四)市政府挂牌督办的重大事故隐患未按期完成整改的；
(五)市政府挂牌督办的重大事故隐患未按期完成整改，经再次修订或确定整改时限后又未整改到位的；
(六)发现存在重大事故隐患，未按规定采取措施的。
第十二条 在打击安全生产违法行为中，有下列情形之一的，给予责任人诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、停职检查、调离现任工作岗位、引咎辞职、责令辞职、免职；给予相关部门(单位)领导班子诫勉谈话、作出书面检查、通报批评：
(一)发现未取得安全生产许可证、安全设施未经验收的单位擅自从事生产经营活动，不依法予以处理的；
(二)对无证或者证照不全进行生产经营建设等违反安全生产法律、法规和规章的行为不及时制止、报告的；
(三)一年内，在行政复议或行政诉讼中被撤销、变更、确认违法的案件比例占20%以上(含本数)的。
第十三条 在办理安全生产行政许可事项中，有下列情形之一的，给予责任人诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、停职检查、调离现任工作岗位、引咎辞职、责令辞职、免职；给予相关部门(单位)领导班子诫勉谈话、作出书面检查、通报批评：
(一)向不符合法定安全生产条件的生产经营单位或者经营者颁发有关证照的；
(二)对不具备法定条件机构、人员的安全生产资质、资格予以批准认定的；
(三)对经责令整改仍不具备安全生产条件的生产经营单位，不撤销原行政许可、审批或者不依法查处的；
(四)其它严重违反安全生产行政许可规定的。
第十四条 在生产安全事故报告、查处中，有下列情形之一的，给予责任人诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、停职检查、调离现任工作岗位、引咎辞职、责令辞职、免职；给予相关部门(单位)领导班子诫勉谈话、作出书面检查、通报批评：
(一)多次发生迟报、漏报事故的；
(二)谎报事故的；
(三)对事故调查工作不负责任致使事故调查工作有重大疏漏的；
(四)不执行对事故责任人员的处理决定，或者擅自改变上级机关批复的对事故责任人员的处理意见的。
第十五条 贯彻落实市委、市政府关于提高安全生产行政效能要求，有下列情形之一的，给予直接责任人诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、停职检查、调离现任工作岗位、引咎辞职、责令辞职、免职；给予相关部门(单位)领导班子诫勉谈话、作出书面检查、通报批评：
(一)不执行“两个不允许”要求的；
(二)不落实首问负责制和一次性告知，增加行政管理相对人办事成本或难度的；
(三)不落实限时办结制，推诿拖延，办事效率低下的；
(四)其它不贯彻落实上级决定、决议或违背上级决定、决议的情形。
第十六条 发生第九条至十五条所列情形，构成违纪的，按照《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》等有关规定办理；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第十七条 有下列情形之一的，应当从重或加重处理：
(一)受到责任追究后一年内，又因行政效能问题应当受到责任追究的；
(二)干扰、阻碍或者拒不配合监察人员调查处理的；
(三)拒不执行监察决定或者无正当理由拒不采纳监察建议的；
(四)对申诉人、控告人、检举人或者监察人员进行报复陷害的。
第十八条 主动发现错误并采取有效补救措施的，可以从轻、减轻或免予责任追究。
第十九条 被追究单位或个人对责任追究不服的，可按照有关规定提出申诉和复核。
第二十条 各县(市、区)人民政府监察机关可参照本办法制定当地安全生产行政效能监察办法。
第二十一条 本办法由市监察局负责解释。
第二十二条 本办法自印发之日起施行。


论撤回起诉在司法实践中存在的问题

郭辉


　　撤回起诉权是我国检察机关公诉权的一部分。在我国，公诉权应包括审查起诉、提起公诉、不起诉、提起公诉后的变更、追回和撤回起诉等权力，所以说撤回起诉权是检察机关依法正确行使诉权的一种，变是提起公诉后的救济权。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（下称刑诉规则）第三百五十一条规定：“发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（下称解释）第一百七十七条规定：“在判决宣告前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定。”这些规定均赋予了检察机关的撤回起诉权。但是由于这些规定相对比较粗疏，对于撤回起诉的原因、时间、审查内容、审查期限、审查处理结果等问题，都没有作出详细的司法解释，补品操作多有不便。因此，笔者认为，检察机关撤回起诉权宜规范完善。
　　在司法实践中，检察机关撤回起诉的情况并不多见，在所有提起公诉案件中所占比例一般都较小，因为根据《刑事诉讼法》规定，在提起公诉之前，检察机关必须对案件的事实和证据进行详细的审查，严格的把握，认为是事实清楚、证据确实充分，确需追究被告人的刑事责任的，才能提起公诉。所以非特殊原因，一般不会轻易启动撤诉程序。笔者认为，在实践中，撤诉原因可分成以下两类：
　　1、程序性原因的撤诉。主要有以下四种：一是案件提起公诉之后，案件宣判之前，发现被告人新的犯罪事实和新证据的，直接影响对被告人的定罪量刑，需撤回起诉后合并起诉的。二是被告人逃逸不归的案件。这种情况原因有二，一是由于被取保候审的被告人由于害怕被追究刑事责任而逃逸的，二是被告人认为取保候审已经是刑事处罚而外出不归的。三是在提起公诉后同案人归案的，需撤回起诉后退查公安机关，由公安机关补充侦查后移送审查起诉。四是本案属于不告不理的自诉案件，需要撤回起诉由自诉人另行向法院起诉。
　　2、实体性原因的撤诉。主要有以下几种：指控的部分被告人的证据不足；指控的犯罪事实不清，证据不足的；对指控案件罪与非罪的定性上，法、检两院分歧较大的；发现不存在犯罪事实的；犯罪事实发现不是被告人所为的；不应当追究被告人刑事责任的。
　　笔者认为，虽然撤诉权是公诉权的一部分是公诉权中的救济权力，但是，在实践中存在滥用撤诉权之现象。特别是对部分事实不表、证据不是十分确凿、充足的案件，有的地方检察机关为了保障批捕正确率，往往一诉了之。如果法院在开庭审理后，认为事实不清、证据不足，拟作顽固判决，那么再一撤了这。而法院为了协调好法、检两院的关系，往往也会同意撤诉，这样撤诉成为了法、检两院协商的结果。因此，撤诉容易导致公诉权和审判权的滥用，也不得对被告人合法权益的保护。
　　由于刑事诉讼法和两高的解释都没有对撤诉的操作规范进行详细的规定，而人大也不可能近期对刑事诉讼法进行修改，导致了在司法实践中撤回起诉问题的具体操作方面存在着一些不足。笔者认为，作为检察机关公诉权力行使的一部分，撤回起诉基本上是检察机关的业务工作，因此，最高人民检察院可以在充分调查研究的基础上，会同最高人民法院对撤回起诉联合作出司法解释，对撤诉的原因、法检两院对撤诉的审查内容、结果及其期限等内容进行补充和完善。为此笔者建议如下：
　　一是公诉机关撤回起诉后案件的审查
　　刑诉规则规定，撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉。但本条文只规定了不得再诉的条件，而对于撤回起诉后的案件如何处理并无规定，在实践中，各地的具体操作也不相同。笔者认为，可以根据不同案件作以下四种处理：
　　1、重新提起公诉。实践中，有些案件在起诉后公安机关抓捕了同案人，或发现了被告人的新的犯罪事实和新的证据， 或取保候审、监视居住的被告人逃逸抓捕的，或检察机关补充侦查完毕的，对于这些因为程序性的因素而非案件质量本身问题的案件，公诉机关在程序完善之后，可以重新提起公诉。
　　2、可以作存疑不起诉处理。特别是对于事实不清、证据不足的案件，案件在撤回起诉后，公诉机关一般会将案件退给公安机关，要求进一步查清犯罪事实，而犯罪证据由于时间的流逝和空间的变幻变得更加难以确定，因此，这类案件很难再查找出新的证据来定罪量刑。所以公诉机关在公安机关重报案件后，可以根据我国刑事诉讼法第一百四十条第四款的规定，作出存疑不起诉的决定。
　　3、建议公安机关撤回案件另作处理。这些案件多是一些事实不清、证据不足的案件，可以建议公安机关撤回案件，作撤销案件处理，因为公安机关在侦查阶段的认定证据不足，应应该作撤销案件处理，应当立即释放犯罪嫌疑人。
　　4、告诉自诉人另行向法院起诉。在自诉人起诉后，公诉机关应当将案卷移交给法院保管，以利于审判之用。
　　二是规定检察机关撤诉后的审查期限
　　由于没有明确规定，在司法实践中，在撤回起诉后的审查期限把握上随意性比较大。笔者认为，可以比照刑诉法关于建议延期审理的一个月的时限规定，规定检察机关撤回起诉后的审查期限，以一个月为准。一是因为关于撤诉的规定和延期补充侦查的规定在一起，可以比照；二是对撤诉有了时间期限的规定，可以对实践中时间的任意把握有了约束；三是防止超期羁押。